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完善法治推改革 凝心聚力促发展
时间:2017-08-10 来源:辽宁省测绘地理信息局网络中心 文字大小:  

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 十二届全国人大常委会第二十七次会议高票表决通过新修订的《测绘法》。

“法律是治国之重器,良法是善治之前提。”在党中央、全国人大、国务院的关怀重视下,在有关部门、单位的大力支持下,在全系统、全行业的密切配合下,2017年4月27日,十二届全国人大常委会第二十七次会议通过了新修订的《中华人民共和国测绘法》,经习近平主席签署第六十七号主席令予以公布,自2017年7月1日起施行。这是我国测绘地理信息事业发展中一座光辉的里程碑,标志着测绘地理信息法治建设取得重大进展,也标志着修订《测绘法》的重大任务圆满完成。

一、立法亮点突出

《测绘法》作为指导测绘地理信息工作的“基本法”,是测绘地理信息主管部门的“立局之本、事业之基”。从《测绘法》1992年颁布到2002年的首次修订,每一次立法工作的推进,都是对测绘地理信息生动改革实践的反映和升华,都极大地推动着我国测绘地理信息事业取得长足进步。此次《测绘法》修订,坚持贯彻总体国家安全观,针对测绘地理信息事业改革发展面临的新形势,按照加强地理信息规范监管和促进广泛应用并举的总要求,突出问题导向,强调有的放矢,确立了测绘地理信息事业服务经济建设、国防建设、社会发展、生态保护和维护国家地理信息安全的宗旨,明确了测绘地理信息主管部门在维护国家地理信息安全、促进测绘成果共享应用、发展地理信息产业方面的新职责,为测绘地理信息事业改革发展提供了有力的法治保障,为建设测绘强国奠定了坚实的法律基石。

(一)坚持“总体国家安全观”,把维护国家地理信息安全作为贯穿始终的立法宗旨。地理信息事关国家主权、安全和利益。党中央、国务院高度重视国家地理信息安全监管,要求我们全面贯彻总体国家安全观,坚持统筹发展和安全,把维护国家地理信息安全的主动权牢牢掌握在自己手中。新《测绘法》将“维护国家地理信息安全”写入法律总则,明确了测绘地理信息主管部门对基准站的监管职责,要求建立统一的卫星导航定位基准服务系统并提供公共服务,建立了基准站建设备案制度,对基准站的运行维护、安全保障和规范管理等作出了规定。同时专门增设“监督管理”一章,明确要求建立地理信息安全管理制度和技术防控体系,加强对地理信息安全的监督管理,对属于国家秘密的地理信息的获取、持有、提供、利用实行可追溯管理,要求推广使用安全可信的地理信息技术和设备。同时增加了对个人信息保护的规定,新增了行政强制措施,完善了涉密地理信息违法行为的法律责任,为维护国家地理信息安全提供了法律保障。

(二)坚持全面依法治国战略,把引领推动测绘地理信息事业改革发展作为贯穿始终的立法原则。党的十八届四中全会明确提出要发挥立法的引领和推动作用。习近平总书记多次指出,凡属重大改革都要于法有据,把发展改革决策同立法决策更好结合起来,发挥立法引领和推动作用。新《测绘法》全面总结近年来测绘地理信息事业改革发展的伟大实践,坚持用法治思维和法治方式推动测绘地理信息事业改革发展。在全面总结第一次全国地理国情普查工作实践的基础上,新《测绘法》建立了地理国情监测制度,要求充分发挥地理国情监测成果在政府决策、经济社会发展和社会公共服务中的作用,这将成为测绘地理信息主管部门服务生态保护的重要抓手;为配合国家不动产统一登记制度改革,新《测绘法》明确要求加强不动产测绘管理,为不动产统一登记工作提供测绘保障;根据突发事件应对工作需要,新《测绘法》要求做好遥感监测、导航定位等应急测绘保障。这些规定,确保了测绘地理信息领域的重要改革创新于法有据。新《测绘法》取消基础测绘规划备案和采用国际坐标系统审批,下放永久性测量标志拆迁审批。建立测绘地理信息市场信用体系,对测绘单位实施信用管理,明确要求建立健全随机抽查机制,加强监督检查,更加强调对地理信息市场和从业单位的事中事后监管。

同时,此次修订根据现实需要,完善了测绘基准、基础测绘、测绘资质资格、测绘成果管理应用等相关制度,强化了国家版图意识宣传教育,加强了地图、互联网地图服务监管,拓展了界线测绘和其他测绘的内涵,规范了测绘项目招投标管理,强调依法保护测绘成果的知识产权、加强测绘成果质量监管等,适应了测绘地理信息依法行政的制度需求。

(三)坚持“放管服”协同推进,把大力激发地理信息产业活力作为贯穿始终的立法目标。随着移动互联网技术的发展,我国地理信息产业在蓬勃发展的同时,也出现了测绘成果涉密程度较高、共享应用不足的矛盾。为进一步激发市场活力和动力,促进地理信息产业发展,新《测绘法》贯彻国务院“简政放权、放管结合、优化服务”要求,明确提出国家鼓励发展地理信息产业,推动地理信息产业结构调整和优化升级,支持开发各类地理信息产品。规定测绘成果按照保障国家秘密安全、促进地理信息共享和应用的原则定密并及时调整、公布,提供公众版测绘成果,促进测绘成果社会化应用;建立健全政府部门间地理信息资源共建共享机制,引导和支持企业提供地理信息社会化服务;通过地理信息公共服务平台提供公共服务,实现地理信息数据开放共享;推动军民融合,促进测绘成果应用。面对全面深化改革的大背景和日益增长的社会需求,真正做到科学有效的“管”和更大限度的“放”,切实做到“放管有度”,以法治推动测绘地理信息广泛应用,促进我国地理信息产业提质增效升级。

二、立法特点明显

此次《测绘法》修订历时7年,历经了国家局研究起草、国务院审查、全国人大审议三个重要阶段,总结起来,此次修订立法主要有以下几个特点。

一是立法起点高。《测绘法》修订2014年纳入国家安全立法体系,中央高度关注,给了《测绘法》修订巨大的推动力。作为牵头起草部门,我们严格按照中央要求,始终站在维护国家地理信息安全、促进我国测绘地理信息事业改革发展的战略高度,做好《测绘法》修订工作。

二是修订幅度大。此次《测绘法》修订,修改幅度大、新增内容多,相比2002年《测绘法》新增“监督管理”一章,条文总数从9章55条,增加到10章68条。其中新增14条,修改34条,微调14条,合并减少1条,一个字没变的条文仅有6条。

三是修订亮点多。此次修订中,卫星导航定位基准服务监管、地理国情监测、应急测绘保障、不动产测绘、国家版图意识宣传教育、地理信息安全监管、地理信息产业发展等修订重点突出,军民融合、国际交流合作、测绘成果知识产权保护、地理信息资源共建共享、互联网地图服务、个人信息保护等修订亮点众多,适应了测绘地理信息事业改革发展需要。

四是调查研究实。调查研究是立法工作的重要依据和参考。《测绘法》修订工作伊始,我们就开展了多次书面调研和实地考察,收集整理研究论文、法律法规、典型案例等参考资料,对2002年《测绘法》实施情况进行了分析,针对问题确定修订重点,先后组成10个专题研究组,分专题开展研究。赴北京、河北、浙江、吉林、宁夏、新疆等多地进行实地调研,深入地方测绘地理信息主管部门和地理信息企事业单位了解情况。共计形成研究报告10万多字,参考资料70多万字,典型案例100多个,为《测绘法》修订奠定了坚实的基础。

五是征求意见广。《测绘法》修订立法始终坚持科学立法、开门立法原则,专门成立了由测绘地理信息院士、专家、法律专家等组成的《测绘法》修订专家委员会,通过书面征求意见、召开座谈会、论证会等多种方式,广泛听取各方面的意见和建议,力求取得最大共识。在国家局修订草案研究起草阶段,我们广泛征求了35个中央部门,31个省级测管部门,局各司室和所属各单位,部分行业单位以及有关院士、专家、律师征求意见,共收到意见建议600多条,并对反馈意见进行了逐条分析、研究采纳。形成《测绘法(修订草案)》后,我们配合国务院法制办、全国人大开展了三轮大范围征求意见及两次网上公开征求意见,书面征求了60多个中央部门、31个省级人民政府、10多个科研院所及相关院士、专家的意见,力求使修订内容符合我国测绘地理信息事业改革发展的实际情况和客观规律。

三、立法工作体会

《测绘法》修订凝聚着广大测绘地理信息干部职工的心血与智慧,来之不易,成果丰硕。回顾多年来的工作,我们有以下几点体会:

(一)中央关心、领导重视是关键

测绘地理信息事关国家主权、安全和利益。党中央、全国人大、国务院高度重视《测绘法》修订工作,使修订重点从国家整体利益层面统筹考虑,重点解决中央关心的地理信息安全问题,是修订工作圆满完成的最根本保证。国家局党组坚决贯彻落实党的重大决策部署,自觉增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,始终坚持立法的正确政治方向,从修订工作伊始就确立了“维护国家地理信息安全”的修订重点。局党组多次听取《测绘法》修订工作汇报,明确立法方向和基本原则,并对相关工作提出具体要求。国家测绘地理信息局局长库热西担任《测绘法》修订领导小组组长,积极向有关部门汇报《测绘法》修订工作,多次提出修订意见,确定求大同、存小异的修订原则。国家局有关领导多次陪同全国人大环资委、常委会法工委、国务院法制办赴地方开展实地调研,每次立法机关召开审稿会、座谈会、论证会、评估会,都在第一时间带领法规司及相关司室同志深入研究讨论,确定参会方案,明确提出修改意见。中央领导的高度重视、关心支持,局领导的正确领导、科学决策和亲力亲为,使得《测绘法》修订工作得以顺利推进,并取得圆满成功。

(二)大胆探索、生动实践是前提

法律是实践的总结。近年来,地理国情普查和监测、应急测绘保障、成果管理和行业监管创新、促进地理信息产业发展等方面取得的成绩十分显著,测绘地理信息事业正处在全面深化改革、转型升级发展的关键阶段。《测绘法》作为测绘地理信息部门的“基本法”,此次修订工作是在全面总结、客观反映测绘地理信息领域生动改革实践的基础上完成的,将实践证明行之有效的经验做法及时上升为法律制度,通过法治建设凝聚改革共识,把各项探索与实践纳入法治轨道,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要,将确定的发展蓝图一抓到底,引领和推动测绘地理信息事业改革发展。《测绘法》的修订颁布,为测绘地理信息重点工作提供了有力的法律保障,5月以来,国家局相继印发了《关于全面开展地理国情监测的指导意见》,宣布全国卫星导航定位基准服务系统建成并启用。随着新《测绘法》的正式实施,法律的引领和保障作用将日益凸显。

(三)密切配合、形成合力是基础

此次《测绘法》修订工作得到了全国人大、国务院法制办及相关部门的大力支持。《测绘法》修订工作中,遵循开门立法、民主立法的原则,局各司室和有关单位在局领导的指导下,根据各自职责分工,分专题进行研究并提出修订建议。各省级测绘地理信息主管部门也密切配合开展调研,积极提出修订建议。同时测绘地理信息院士、专家、法律专家等组成的专家委员会和广大地理信息企事业单位,在《测绘法》修订立法调研、论证等工作中群策群力、出谋划策,为推进立法给予了大力支持。测绘地理信息全系统、全行业都以高度的政治责任感和使命感,齐心协力,合掌为拳,全力以赴地做好修订工作,使新《测绘法》符合我国测绘地理信息事业改革发展的实际情况和客观规律,为测绘地理信息事业长远发展打下了坚实的法治基础。

(四)坚持原则、求同存异是保证

法律是利益平衡的协调器。在我国当前的立法体制下,部门立法的色彩仍然较浓,一部法律的出台,需要找到一个利益的平衡点。这就要求《测绘法》在修订中既要科学合理地提出测绘地理信息部门的观点,为事业发展拓展新空间,开辟新舞台。同时,遇到意见分歧,如何协调好、兼顾好双方,甚至是多方的关切,共同寻求最大公约数,也是我们在立法工作中必须遵循的重要原则。修订工作中我们将原则性与灵活性相结合,在确保国家局重大关切的基础上,充分沟通协商,力争求大同存小异,保证了《测绘法》修订工作的整体顺利推进。

四、今后的工作建议

法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。新《测绘法》已经修订完成,并已于2017年7月1日正式施行,为保证新《测绘法》的贯彻实施,结合立法中的工作实践与体会,建议继续推进以下工作。

(一)进一步细化职责分工,推进法律实施

习近平总书记指出,“天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”新《测绘法》的各项规定需要认真贯彻落实,需要各部门各单位既着眼长远、打好基础、建好制度,又立足当前、突出重点、扎实工作,以新《测绘法》引领事业改革发展。国家局层面,建议加快做好三项工作:一是制定新《测绘法》分工落实方案,明确工作内容、责任分工、具体措施和时间进度,全面部署新《测绘法》贯彻落实各项工作;二是依据新《测绘法》,协调有关部门,落实和完善测绘地理信息管理职能职责,优化内设机构设置,进一步完善统一监管体制机制。三是加强督促检查,2018年适时组织新《测绘法》贯彻落实情况的专项督查,对各项职责分工情况进行逐项检查,把立法成果切实转化为推动事业发展的具体举措,保证取得实实在在的效果。

(二)进一步重视立法工作,健全配套法规

党的十八届四中全会绘就了法治中国的美好蓝图,强调法治是治国理政的基本方式,提出了“良法善治”的法治理念。在全面推进依法治国的大背景下,测绘地理信息系统要进一步重视立法工作,根据新《测绘法》,及时修订《测绘地理信息立法规划(2015—2020年)》,制定测绘地理信息立法的“时间表”“路线图”,进一步增强立法工作的系统性、针对性、有效性。要完善配套法规建设,抓紧启动《地理国情监测条例》立法,修订测绘成果定密政策,健全基准站管理、地理信息资源共享应用、应急测绘保障等规章制度。各地要加强地方性法规、政府规章及规范性文件的“立改废释”工作,对行业关注、实践急需、条件相对成熟的,要集中力量攻关,力争尽早出台,实现与上位法的统一与协调。加快形成以《测绘法》为核心的多方位、多层次、立体化的测绘地理信息法律体系,使测绘地理信息服务保障工作更加科学化、制度化和规范化。

(三)进一步完善立法机制,形成工作合力

完善的立法工作机制是做好立法工作的基础。一是要坚持科学立法、民主立法,严格遵守立法程序,健全立法起草、论证、协调等工作机制,完善立法草案公开征求意见和公众意见反馈机制。建立立法专家顾问咨询制度,充分吸收相关专家学者参与立法工作,广泛凝聚立法共识。加强与各部门、各地区的立法工作交流,统筹推进测绘地理信息法律体系的健全和完善。二是加强前期政策研究,对事关事业发展全局的一些重大问题提前研究,统一思想认识,凝聚广泛共识,对工作实践取得的好做法、好经验,要注重总结提炼,尽快上升到理论和制度层面。三是要进一步加强对立法工作的统筹协调,加强各司室的协调配合,摈弃“重事业、轻监管”的传统观念,强调“建制度、抓落实、强监管”,把建章立制与业务工作同部署、同研究、同推进,注重对事关事业改革发展的顶层制度设计,充分发挥立法的引领和推动作用。

(作者系国家测绘地理信息局副局长)

(转自中国测绘2017年第4期)